Переговоры между Соединенными Штатами и Саудовской Аравией по поводу нормализации саудовско-израильских отношений следуют простому принципу: ничто не согласовано, пока не согласовано все.
В середине прошлой недели я провел пять дней в Саудовской Аравии, изучая политику Саудовской Аравии в отношении войны в Газе и саудовский подход к большой сделке с Соединенными Штатами. Я встречался с правительственными чиновниками, руководителями аналитических центров и представителями частного сектора. Сочувствие и поддержка палестинского народа были сильными и повсеместными. Но я также услышал широкую поддержку крупной сделки с Вашингтоном, которая обеспечила бы Эр-Рияду защиту. Энтузиазм по поводу сделки казался искренним, хотя отчасти он, вероятно, проистекал из того факта, что достижение этой цели является официальной политикой. Собеседники из Саудовской Аравии признали, что сроки предполагаемой сделки были значительно отодвинуты из-за войны в Газе. Если бы это произошло, сделка состоялась бы во время второго срока Байдена или президентства Трампа. Я также слышал, что переговоры с Соединенными Штатами продолжаются, хотя и гораздо более медленными темпами. Но поддержка сделки не была всеобщей, как я объясню ниже.
Компоненты сделки следующие: Саудовская Аравия установит дипломатические отношения с Израилем, дипломатически отступит от Китая и подпишет Соглашение о гарантиях с МАГАТЭ. Соединенные Штаты предоставят Саудовской Аравии гарантии безопасности и реакторы для гражданской ядерной энергетики. Израиль взял бы на себя обязательство двигаться к созданию палестинского государства.
Многие аспекты предполагаемой сделки сопряжены с трудностями и неопределенностью. Вопрос об установлении дипломатических отношений Саудовской Аравии с Израилем был ожидаемо напряженным, учитывая войну. Собеседники из Саудовской Аравии подчеркнули, что требования к Израилю в настоящее время возросли; ему придется взять на себя обязательство по созданию двух государств, и, как следствие, Соединенным Штатам придется взять на себя обязательство возглавить международное общественное мнение в поддержку этого результата. Несколько собеседников подчеркнули, на мой взгляд, правильно, что сделки между ближневосточной страной и Израилем исторически являются сделками с Соединенными Штатами — и что это соглашение ничем не будет отличаться.
Мои саудовские коллеги продолжали утверждать, что такой исход был бы невозможен при правительстве Нетаньяху, и большинство считало, что правительство во главе с Бенни Ганцем было бы немного лучше. Существовало мнение, что достижение соглашения по палестинскому вопросу было маловероятным, даже в среднесрочной перспективе.
Саудовцы считают, что королевству будет трудно отказаться от отношений с Китаем. В обозримом будущем Китай и Индия останутся основными рынками сбыта саудовской нефти. По мнению одного эксперта, политические связи, которые последуют за этим, станут более слабыми, как только «зеленые» технологии начнут заменять нефть, поскольку экономические отношения Саудовской Аравии в области переходных технологий будут больше ориентированы на Соединенные Штаты и Европу. Другие саудовцы твердо заявили, что Соединенные Штаты никогда не будут иметь права вето на внешнюю политику в отношении Китая.
В более широком плане, однако, у меня сложилось ощущение, несмотря на это сопротивление, что королевство было бы готово отступить от Китая в контексте широкой сделки. Многие из моих коллег подчеркивали, что отношения с Соединенными Штатами — военные, образовательные, инвестиционные — гораздо глубже, чем с Китаем. Я думаю, что Эр-Рияд, скорее всего, согласился бы на некоторые ограничения владения Китаем физической инфраструктурой и контрольными пакетами акций в стратегических отраслях промышленности.
Что касается ядерной энергетики, Саудовская Аравия согласилась подписать Соглашение о гарантиях. Но королевство настаивает на том, что оно будет разрабатывать и контролировать полный ядерный топливный цикл на своей территории. В Саудовской Аравии обнаружены крупные залежи природного урана, и саудовцы стремятся сохранить добавленную стоимость от разработки внутреннего топливного цикла. Обладание циклом имеет как коммерческую, так и стратегическую ценность — это сокращает время создания бомбы в стране. Соединенные Штаты выступают против владения Саудовской Аравией топливным циклом из-за этого риска распространения и предложили вместо этого операцию по обогащению под руководством США. Иран уже имеет надежный топливный цикл, поэтому этот вопрос повлечет за собой жесткие переговоры с королевством.
Обращаясь к обязательствам США в рамках потенциальной крупной сделки, Эр-Рияд добивается обязывающих обязательств от Вашингтона. Собеседники сообщили, что королевство стремится к двусторонним гарантиям, подобным американским пактам с Японией и Южной Кореей. Некоторые коллеги подчеркнули, что ратификация в Сенате является обязательным требованием для королевства, поскольку это ослабило бы способность будущего президента США отменить сделку. Саудовские коллеги признали, что получить шестьдесят семь голосов в Сенате будет сложно и отнимет много времени. Действительно, предоставление обязательных гарантий стране, которая не является демократической и расположена во взрывоопасном регионе, было бы политической натяжкой для американских политиков.
Что касается предоставления США ядерных реакторов для гражданского использования, многие саудовцы, с которыми я беседовал, признали, что Соединенные Штаты будут настаивать на соглашении “123”, регулирующем экспорт ядерных технологий и оборудования. Однако мало кто знал, что эти соглашения включали период рассмотрения в Конгрессе, а это означало, что Конгресс должен быть согласен с этими продажами. Это на грани срыва, но при активном лоббировании со стороны исполнительной власти Конгресс США, вероятно, позволит завершить часть сделки по гражданскому ядерному реактору.
На мой взгляд, учитывая трудности, связанные с ратификацией Сенатом гарантий безопасности Саудовской Аравии и продвижением израильского правительства к решению о сосуществовании двух государств, перспектива того, что эта грандиозная сделка станет реальностью, очень маловероятна при нынешней администрации. Война будет доминировать в политических разговорах, по крайней мере, до конца весны, что означает, что интенсивные переговоры о большой сделке начнутся самое раннее этим летом. Это прямо в разгар президентской кампании — и переговоры, скорее всего, превратятся в политический футбол. Кроме того, учитывая вышеупомянутые препятствия, крупная сделка станет сложной задачей для администрации-преемницы. Судя по мнениям моих саудовских коллег, я думаю, они согласились бы с этой оценкой.
Выбор Саудовской Аравии. Руководство Саудовской Аравии стоит перед выбором между двумя хорошими вариантами. Либо она продолжит текущую политику и попытается войти в систему альянсов США, либо саудовцы пойдут по пути растущего колеблющегося государства без обязательств в области безопасности со стороны США, что также может быть запасным вариантом.
Я представил этот аргумент на нескольких частных форумах, находясь в Эр-Рияде. Это было встречено с большим интересом, и в нескольких случаях мне сказали, что эти варианты тихо и неофициально обсуждаются. Другие не согласились, заявив, что принятие в систему безопасности США было гораздо предпочтительнее. Мой аргумент был основан на статье, опубликованной в Foreign Policy. Мне сказали, что статья “стала вирусной” в Саудовской Аравии, и действительно, большинство моих собеседников прочитали эту статью.
Вкратце, я утверждал, что некоторые государства Глобального Юга, которые были членами G20 и обладали геополитическим весом, находились на подъеме. В эту группу входила Саудовская Аравия. У этих государств больше свободы действий, чем когда-либо с 1945 года. В эпоху деглобализации они извлекают выгоду из своего статуса региональных держав, и они могут продвигать свои интересы, натравливая Соединенные Штаты и Китай друг на друга — отсюда классификация как колеблющихся государств. Этот аргумент явно задел за живое саудовских мыслителей, размышляющих о роли своей страны в мире.
Очевидным преимуществом заключения крупной сделки является то, что она открывает перспективу защиты со стороны США. Саудовская Аравия сталкивается с постоянной угрозой со стороны Ирана и его доверенных лиц-хуситов, а также с общими рисками для безопасности, присущими опасному региону. Надежные гарантии безопасности со стороны Соединенных Штатов, вероятно, позволили бы правительству Саудовской Аравии лучше сосредоточиться на «Видении-2030» и своей внутренней повестке дня.
Эр—Рияд, по сути, стремится к версии турецкой модели отношений в области безопасности с Вашингтоном, сочетающей статус развивающегося колеблющегося государства с формальными гарантиями США. Анкара пытается расширить модель сближения с США, чтобы добиться большей автономии — без потери статьи 5. Версия этой модели вполне может стать лучшим вариантом для королевства. Но у нее есть недостатки.
Как давний член НАТО, Турция стремилась уменьшить свою зависимость от Соединенных Штатов в области безопасности и обеспечить более автономную оборонную позицию в течение последнего десятилетия. Соответственно, Анкара приобрела российские ракеты С-400 и атаковала партнеров США в Сирии. Эти шаги усилили напряженность в отношениях с Вашингтоном, привели к введению санкций в отношении турецких организаций и подорвали политический капитал Анкары в Вашингтоне. Такая динамика подчеркивает риск турецкой модели: она может иметь неприятные последствия, если будет воспринята врагом как снижение доверия к гарантиям США. Саудовская версия действовала бы по-другому; разногласия с Вашингтоном были бы гораздо больше связаны с политической стороной, такой как война в Газе, чем с военными продажами. Однако риск провала сдерживания был бы аналогичным.
В более широком смысле, поиск пакта о безопасности предполагает использование системы альянсов США “ва-банк”. Особенно учитывая разногласия по внешней политике между президентами-демократами и республиканцами, и, более конкретно, если Трамп снова вступит в должность в 2025 году, Саудовская Аравия может сделать сомнительную ставку на надежность гарантий безопасности США.
Если королевство в конечном итоге откажется от вышеуказанного курса или если большая сделка окажется недостижимой, оно продолжит нынешнюю политику, ориентированную в первую очередь на Саудовскую Аравию, с гораздо меньшими ограничениями, чем если бы подписало пакт о безопасности. Саудовская Аравия по-прежнему будет получать военную технику в основном из Соединенных Штатов и извлекать выгоду из базирующейся в США системы безопасности в Персидском заливе. Но королевство также будет свободно развивать экономические и технологические отношения с Китаем, выступать в поддержку палестинского дела и противодействовать политике США.
Во время одной из моих бесед я услышал аргумент о том, что Саудовская Аравия могла бы использовать эти стратегии последовательно. Политика колеблющегося государства была бы использована для получения рычагов воздействия на возможное вступление в систему альянсов США. Это интересное утверждение, но, в целом, я не думаю, что оно работает. Использование рычагов воздействия на Соединенные Штаты в течение длительного периода принесло бы конкретные политические выгоды, но подорвало бы степень доверия, необходимую для официальных гарантий безопасности. Кроме того, если бы королевство проводило колеблющуюся государственную политику в течение длительного периода, успех в достижении конкретных целей и связанная с этим зависимость от бюрократического пути способствовали бы продолжению независимой политики.
Соединенные Штаты должны придерживаться концепции, согласно которой ничто не согласовано, пока не согласовано все. У обеих сторон возникнет соблазн разделить предполагаемую сделку на части. Но это поставит под угрозу, возможно, самый сложный аспект: признание Саудовской Аравией Израиля и приверженность Израиля решению о сосуществовании двух государств. Когда интенсивные переговоры возобновятся, Соединенным Штатам следует ясно дать понять, что формальные гарантии безопасности в виде ратифицированного Сенатом договора недостижимы — шестьдесят семь голосов в Сенате — это слишком высокая планка. Вашингтону следует перейти к “плану Б” и предложить Эр-Рияду следующие лучшие отношения в области обороны. Это повлекло бы за собой действия исполнительной власти, определяющей Саудовскую Аравию как крупного партнера в области обороны (MDP), так и крупного союзника, не входящего в НАТО (MNNA).
MDP — настоящая подсластительница для королевства. Индия — единственная страна, которая в настоящее время имеет обозначение, позволяющее получателю получать широкий спектр безлицензионных технологий военного и двойного назначения. Стороны могут расширить программу, включив в нее значительное укрепление оборонно-промышленного сотрудничества и совместные учения. В настоящее время восемнадцать стран обладают статусом MNNA, что предоставило бы дополнительные возможности для сближения вооруженных сил США и Саудовской Аравии. Критически важно, что эти программы не обеспечили бы американцам гарантии безопасности Саудовской Аравии — важнейший элемент саудовского запроса — несколько снижают ее влияние на другие части сделки.
Другой ключевой целью для Соединенных Штатов является соглашение о продвижении к решению о сосуществовании двух государств. После прекращения боевых действий и когда станет ясно, кто будет следующим премьер-министром Израиля, Байден должен достать мегафон, выступить с мирным планом и возглавить международную коалицию для работы с Израилем над достижением этой цели. Следующему президенту США придется продолжить эту инициативу. План должен включать дорожную карту шагов, которые должны предпринять израильтяне и палестинцы, и временные рамки. Такого рода инициативы, если они будут приняты Израилем, позволят заключить крупную сделку между Саудовской Аравией, США и Израилем.
Последний, хотя и критический момент для национальных интересов США заключается в том, что этот наилучший возможный исход оставил бы Саудовскую Аравию вне системы альянсов США. В этом отношении статус королевства был бы аналогичен статусу Индии, но без официальных гарантий безопасности Турции. Соединенным Штатам нужно будет продолжать рассматривать Саудовскую Аравию как ничем не обремененное колеблющееся государство в международной системе. Особенно учитывая, что колеблющиеся государства решительно высказались против политики США в войне в Газе, Вашингтон должен вновь усилить свою игру в пользу растущих государств в геополитике.
Источник: https://nationalinterest.org/feature/view-riyadh-207647
This essay is adapted from a letter to Eurasia Group clients. Cliff Kupchan is Eurasia Group’s chairman and a leader of the firm’s global macro coverage. Cliff has held high-level positions in the U.S. government and regularly meets top foreign leaders. He provides cutting-edge insights on political risk. Cliff has been a leading expert on international relations for more than two decades—in academia, as a U.S. official, and in the private sector—and speaks frequently to private and public sector audiences. He regularly briefs clients on macro developments and co-authors https://www.eurasiagroup.net/issues/top-risks-2023 Eurasia Group’s annual Top Risks publication. Image: Shutterstock.com. / Это эссе адаптировано из письма клиентам Eurasia Group. Клифф Купчан — председатель правления Eurasia Group и руководитель отдела глобального макроэкономического освещения фирмы. Клифф занимал высокие посты в правительстве США и регулярно встречается с высшими зарубежными лидерами. Он предоставляет передовые знания о политических рисках. Клифф более двух десятилетий является ведущим экспертом по международным отношениям — в академических кругах, в качестве официального лица США и в частном секторе — и часто выступает перед аудиториями частного и государственного секторов. Он регулярно информирует клиентов о макроэкономических событиях и является соавторомhttps://www.eurasiagroup.net/issues/top-risks-ежегодная публикация Eurasia Group о главных рисках за 2023 год. Изображение: Shutterstock.com.